☑ 裁判要点
我国不动产物权的转移实行登记生效原则，即不动产物权的转移由当事人合意与物权登记两个行为共同完成。在当事人就不动产转让行为是否达成合意尚不确定、尚不能认定相关物权已经依法转移的情况下，不宜以当事人与被诉登记行为没有利害关系为由驳回起诉。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行再117号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）刘强，男，汉族，1978年出生，住河南省沈丘县。
委托诉讼代理人王树俊，河南恪信律师事务所律师。
委托诉讼代理人林春光，河南恪信律师事务所律师。
再审被申请人（一审第三人、二审上诉人）田东亮，男，汉族，1969年出生，住河南省沈丘县。
委托诉讼代理人刘银芝，女，汉族，1965年，住河南省沈丘县，系田东亮之妻。
委托诉讼代理人梁伟，河南裕恒律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告）沈丘县人民政府
刘强因诉沈丘县人民政府、田东亮土地行政登记一案，不服河南省高级人民法院作出的（2017）豫行终1324号行政裁定，向本院提出再审申请。本院于2018年5月31日作出（2017）最高法行申9004号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
河南省周口市中级人民法院一审查明，刘强的父亲刘吉林（又名刘继林）1993年去世，其家庭在沈丘县原北郊乡××行政村××井村分得宅基地一处，面积266.7平方米，用途宅基地，四至为：东路、西路、南宋敦廷、北阁孝忠。1991年10月20日获沈丘县人民政府颁发1411268号集体土地建设用地使用证。2000年10月25日，沈丘县人民政府根据田东亮的申请，将以上土地为田东亮颁发沈集建（宅）字第1412843号集体土地建设用地使用证。证载土地位于北郊乡张庄行政村三里井；用地面积342.3平方米；用途住宅；四至为：南宋敦廷、西路、北阁孝忠、东路。从沈丘县人民政府提供的证据和田东亮申请土地使用权登记时提供的申请材料来看，该土地使用权登记行为并不是对刘继林土地使用权的变更登记。刘强得知沈丘县人民政府为田东亮颁发沈集建（宅）字第1412843号集体土地建设用地使用证后，向该院提起诉讼。
该院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。有关提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”。本案沈丘县人民政府为田东亮颁发的沈集建（宅）字第1412843号集体土地建设用地使用证的土地，与刘继林第1411268号集体土地建设用地使用证的土地，位置一致，属同一宗地，故刘继林与沈丘县人民政府为田东亮颁发土地使用证的行政行为有利害关系，有权提起行政诉讼。鉴于刘继林已经去世，根据以上规定，其儿子刘强可以作为原告提起本案诉讼。二、沈丘县人民政府于1991年10月20日已将涉案土地向刘强父亲刘继林颁发第1411268号集体土地建设用地使用证，为刘继林设立了土地使用权。在刘继林土地使用证未被注销的情况下，沈丘县人民政府于2000年10月25日将涉案土地为田东亮颁发沈集建（宅）字第1412843号集体土地建设用地使用证，为田东亮设立了土地使用权，造成涉案同宗土地两证并存的情况，显然是沈丘县人民政府为田东亮颁证时对涉案土地权属以及田东亮土地使用权来源未能审核清楚所致。故沈丘县人民政府为田东亮颁证的行政行为缺乏事实根据，主要证据不足,依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销沈丘县人民政府2000年10月25日为田东亮颁发沈集建（宅）字第1412843号集体土地建设用地使用证的行政行为。
田东亮不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审除确认一审查明事实外，另查明：一、田东亮在一审中提供了1989年5月22日刘强之父刘继林将涉案房地产出售给刘吉芳，刘吉芳又出售给田东亮、刘银芝夫妇的相关协议及付款凭证。对此刘强虽不认可，但未提供相应证据反驳或对协议及付款凭证提出鉴定申请，本院对涉案房地产在1989年进行转让的事实予以认可。二、田东亮、刘银芝夫妇自1989年起长期使用涉案房地产，刘银芝系涉案集体土地上村组织的村民。
该院认为,涉案房地产在1989年已由刘继林转让给刘吉芳，该协议已经履行完毕，该院对其转让效力及集体土地使用权、房产所有权转移的法律后果予以认可。由于对农村集体土地是以户为基础享有使用权，虽然田东亮不是涉案集体土地上村组织的成员，但由于其妻刘银芝是该村集体组织成员，故田东亮作为户代表有权受让刘继林、刘吉芳所转让的集体土地及房产。作为刘继林权利承受者的刘强，在刘继林涉案的房地产权利已经移转和灭失的情况下，主张涉案的颁证行为侵犯其房地产权利，缺乏事实和法律依据，刘强与本案被诉的颁证行为没有利害关系，其不具有提起本案的起诉资格。一审认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定：一、撤销周口市中级人民法院（2017）豫16行初17号行政判决；二、驳回刘强的起诉。
刘强不服，向本院申请再审称:一、田东亮提交的房地产买卖协议是民事协议，二审法院在查明事实和本院认为部分直接对涉案房地产进行转让的事实予以认可和确认，明显超出了行政诉讼的审查范围；二、二审裁定剥夺了再审申请人的诉权，导致再审申请人请求确认房屋买卖协议无效的起诉被驳回。请求：一、启动审判监督程序，对本案进行再审；二、撤销河南省高级人民法院作出的（2017）豫行终1324号行政裁定。
沈丘县人民政府答辩称：河南省高级人民法院审理本案时，已经查明涉案宗地原为刘继林使用，1989年5月22日，刘继林将房屋和房屋所占土地一并转让给刘吉芳，刘吉芳又将房地产转让给田东亮、刘银芝夫妇，此后，田东亮夫妇一直使用该宗地。根据现有法律和政策规定，农村集体土地使用权不允许转让，但对于同一集体经济组织成员地上房屋可以转让，土地随房屋一并转让。田东亮虽然户籍不在本村，但是刘银芝属于本集体经济组织成员，田东亮和刘银芝属于合法夫妻，结婚后居住在刘银芝所在村，只是户籍没有迁入本村，刘银芝和田东亮受让该房地产是允许的。根据农村颁证习惯，颁证时都是以家庭男士姓名为主，因此该宗地颁证到田东亮名下不违反法律的禁止性规定。综上，答辩人为田东亮颁发集体土地建设用地使用证是正确的，被答辩人对本案所涉宗地无合法权益存在，颁证行为与被答辩人无利害关系。河南省高级人民法院的裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
田东亮答辩称：河南省高级人民法院作出的（2017）豫行终1324号行政裁定书认定事实清楚，适用法律正确。涉案房地产已经依法转让给刘银芝、田东亮夫妇，二人系该村民组成员即依法享有该宗地的使用权。被答辩人系城镇居民户口，不是涉案村民组成员，与本案被诉颁证行为没有利害关系，不具有提起本案的起诉资格。
本案庭审中，再审申请人刘强提交以下新证据：一、（2017）豫1624民初3518号卷宗调查笔录及庭审笔录，证明刘吉芳没有实际购买涉案房宅。刘继林和刘吉芳签订的买卖契约中间人是葛孝忠，葛孝忠当庭表示不知道刘继林卖房的事，买卖契约上也不是其本人签名，说明买卖契约是虚假证据。二、（2017）豫1624民初3518号卷宗刘银芝提交的证明，证明田东亮持有的集体土地使用证并非通过合法程序办理，是通过土管所所长私自办理，沈丘县人民政府颁证程序非法。刘银芝表示第二份买卖房宅契约是找其亲属补签，该协议无效。这两份证据形成在原判决生效后且与本案有关联性，经质证，再审被申请人对该证据的合法性、关联性亦无异议，本院认可上述证据作为新证据。
本院认为：《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力……”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”本案中，沈丘县人民政府为一审第三人田东亮颁发的沈集建（宅）字第1412843号集体土地建设用地使用证的土地，与其之前为刘继林颁发的第1411268号集体土地建设用地使用证涉及的土地，四至相同，系同一宗土地。在第1411268号集体土地建设用地使用证未被注销的情况下，沈丘县人民政府将涉案土地为第三人田东亮颁发沈集建（宅）字第1412843号集体土地建设用地使用证，造成涉案同宗土地两证并存的情况，违背了物权的排他性原则，显然对相关权利人的合法权益造成了不利影响。鉴于刘继林已经去世，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”的规定，其子刘强可以作为原告提起本案诉讼。需要指出的是，我国不动产物权的转移实行登记生效原则，即不动产物权的转移由当事人合意与物权登记两个行为共同完成。在涉案土地的物权登记行为恰恰是本案的争议对象，尚不能认定相关物权已经依法转移的情况下，二审法院以“涉案房地产在1989年已由刘继林转让给刘吉芳，该协议已经履行完毕”为由，判定再审申请人与被诉行为没有利害关系，进而裁定驳回刘强的起诉，适用法律不当，本院予以指正。
综上，再审申请人刘强的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十二条之规定，裁定如下：
一、撤销河南省高级人民法院（2017）豫行终1324号行政裁定；
二、本案发回河南省高级人民法院重新审理。
二〇一八年九月三十日
河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）豫行再146号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）刘强，男，汉族，1978年出生，住河南省沈丘县。
委托代理人王树俊，河南恪信律师事务所律师。
委托代理人林春光，河南恪信律师事务所律师。
被申请人（一审被告）沈丘县人民政府
被申请人（一审第三人、二审上诉人）田东亮，男，汉族，1969年出生，住沈丘县。
委托代理人刘银芝，女，1965年7月6日出生，汉族。
委托代理人梁伟，河南裕恒律师事务所律师。
再审申请人刘强因诉被申请人沈丘县人民政府、田东亮土地行政登记一案，不服本院（2017）豫行终1324号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年9月30日作出（2018）最高法行再117号、117号之一行政裁定，发回本院重新审理。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人刘强委托代理人王树俊、林春光，被申请人沈丘县人民政府委托代理人陈磊、卢锋，田东亮及其委托代理人刘银芝、梁伟到庭参加诉讼。现已审理终结。
本案被诉行政行为：2000年10月25日，沈丘县人民政府为田东亮颁发沈集建（宅）字第1412843号集体土地建设用地使用证。刘强不服，起诉请求撤销该集体土地建设用地使用证。
周口市中级人民法院一审查明，刘强之父刘吉林（又名刘继林）在沈丘县原北郊乡张庄行政村三里井村分得266.7平方米的宅基地，四至为东路、西路、南宋敦廷、北阁孝忠，于1991年10月20日获沈丘县人民政府颁发的1411268号集体土地建设用地使用证。1993年，刘吉林去世。2000年10月25日，沈丘县人民政府根据田东亮的申请，将上述土地为田东亮颁发了1412843号使用证，证载土地位置北郊乡张庄行政村三里井，342.3平方米，用途住宅，四至为东路、西路、南宋敦廷、北阁孝忠。
周口市中级人民法院一审认为，沈丘县人民政府为田东亮、刘吉林颁发的不同编号的集体土地建设用地使用证涉及同一宗地，刘吉林与涉案行政行为有利害关系，在其去世后，其子刘强可以作为原告提起行政诉讼。沈丘县人民政府在前证未被注销的情况下，又对同宗土地为田东亮颁证，且非变更登记，对涉案土地权属及田东亮土地使用权来源未能审核清楚。该院以被诉行政行为缺乏事实根据，主要证据不足为由，作出（2017）豫16行初17号行政判决，撤销沈丘县人民政府2000年10月25日为田东亮颁发沈集建（宅）字第1412843号集体土地建设用地使用证的行政行为。
田东亮不服，向本院提起上诉。
本院二审另查明：1.田东亮在一审中提供了1989年5月22日刘强之父刘吉林将涉案房地产出售给刘吉芳，刘吉芳又出售给田东亮、刘银芝夫妇的相关协议及付款凭证。刘强虽不认可，但未提供相应证据反驳或对协议及付款凭证提出鉴定申请。本院对涉案房地产在1989年进行转让的事实予以认可。2.田东亮、刘银芝夫妇自1989年起长期使用涉案房地产，刘银芝系涉案集体土地上村组织的村民。
本院二审认为，涉案房地产在1989年已由刘吉林转让给刘吉芳，该协议已经履行完毕，集体土地使用权、房产所有权已经转移。农村集体土地以户为基础享有使用权，田东亮之妻刘银芝是涉案集体土地上村组织的成员，田东亮作为户代表有权受让刘吉林、刘吉芳所转让的集体土地及房产。在刘吉林涉案的房地产权利已经移转和灭失的情况下，作为刘吉林权利承受者的刘强，主张涉案的颁证行为侵犯其房地产权利缺乏事实和法律依据，与本案被诉的颁证行为没有利害关系，其不具有本案的起诉资格。遂作出（2017）豫16行初17号裁定：撤销周口市中级人民法院（2017）豫16行初17号行政判决；驳回刘强的起诉。
刘强不服，向最高人民法院申请再审。
最高人民法院作出（2018）最高法行再117号、117号之一行政裁定：撤销本院(2017)豫行终1324号行政裁定；发回本院重新审理。
刘强诉称：1.田东亮提交的房地产买卖协议是民事协议，二审直接对涉案房地产进行转让的事实予以认可和确认，超出了行政诉讼的审查范围。2.刘银芝提交的书证证明田东亮持有的集体土地使用证是通过土管所所长私自办理的，程序违法。（2017）豫1624民初318号卷宗内的调查笔录及庭审笔录，证明刘吉芳没有实际购买涉案房宅。葛孝忠当庭作证称并不知道刘吉林卖房的事情，买卖契约上也不是本人签名，买卖协议无效。请求维持一审判决。
沈丘县人民政府答辩称：涉案宗地为刘吉林使用，于1989年5月22日转让给刘吉芳，刘吉芳又转让给田东亮、刘银芝夫妇。田东亮和刘银芝婚后住在刘银芝所在村，一直使用该宗地。农村颁证以家庭男士姓名为主，颁证到田东亮名下不违反法律的禁止性规定。刘强对本案所涉房屋无合法权益存在。二审驳回刘强起诉正确。
田东亮答辩称：刘强2017年1月9日提起行政诉讼时户籍并不在涉案宗地所在村组织，不具备诉讼主体资格。田东亮享有涉案宗地合法来源，本案集体土地建设用地使用证的颁发符合客观事实和法定程序。请求驳回刘强的起诉。
本院再审查明的事实与原审一致。另查明，刘强起诉刘吉芳、刘银芝等确认合同无效纠纷一案，诉讼请求为确认刘吉芳与刘吉林、刘吉芳与刘银芝1989年5月22日的房屋买卖协议无效。沈丘县人民法院于2019年1月8日立案受理。
本院认为，尽管土地行政登记具有一定的公权力属性，但实质上是相关行政机关对土地权利的确认或者记载，其本身并不创设土地权利。公民、法人或者其他组织是否对土地享有权利根本上取决于相关的基础民事法律关系。本案中，刘强主张其父刘吉林为案涉土地的权利人，其作为继承人有权提起本案诉讼，并以涉案房地产买卖协议无效为由，请求撤销沈丘县人民政府为田东亮颁发的集体土地建设用地使用证。但是，田东亮提供的证据显示刘吉林已将房屋及所占土地一并转让，刘强是否能够因继承而对案涉土地享有权利，尚存在争议。考虑到刘强已对涉案房地产买卖协议提起确认无效之诉，且在行政诉讼中，亦不宜对其是否根据相关的基础民事法律关系而对案涉土地享有继承权作出判断。故刘强应先行解决相关民事争议，然后再根据确认的民事权利对房屋、土地登记行为提起行政诉讼。另外，本案行政行为涉及的房屋已被政府拆迁，地上房屋已经灭失，房屋及土地权益已经转化为拆迁补偿权益，当事双方实质争议是基于对涉案宅基地及房屋的拆迁补偿权益分配，行政诉讼不是其实现财产权益的适当途径。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，裁定如下：
一、撤销周口市中级人民法院（2017）豫16行初17号行政判决；
二、驳回刘强的起诉。
一、二审受理费各50元，退还给缴款人。
本裁定为终审裁定。